Audition de Mme Malmstrôm, Commissaire européen au commerce par la commission du commerce international du Parlement Européen
Le Président de la Commission (M. Lange, S&D):
Nous avons deux points à l’ordre du jour:
1) Présentation du programme de travail avec la Commission
2) Réforme de l’ISDS et analyse de la situation par Madame Malmstrôm
Mme Malmstrôm:
Je suis heureuse de revenir au Parlement pour la troisième fois. J’espère que notre collaboration se poursuivra dans plusieurs domaines dans lesquels je souhaiterais plus de coopération. Les investissements et les échanges dans la politique extérieure en matière de commerce devront faire l’objet de toute notre attention. Nous allons notamment revoir notre proposition concernant la protection des marchés publics à travers une approche plus décentralisée. Nous devrons aussi proposer une révision du système de contrôle des biens à double usage. Nous devrons organiser une consultation publique dans un mois. Nous discuterons entre temps avec le Conseil.
Je vais maintenant aborder le sujet principal concernant notre politique d’investissement dans le cadre du TTIP. Je suis venu ici il y sept semaines pour savoir comment procéder et étoffer notre proposition. Nous avons depuis mené de nombreux entretiens avec des entreprises, des membres de la société civile, le public, des syndicats, des représentants d’intérêts divers. Nous avons examiné toutes les propositions. Notre document issu de cette consultation a été transmis cette semaine. Je souhaiterais d’abord évoquer le contexte de notre nouvelle approche. Il convient d’insister avant tout sur le besoin de protection des investissements dans le cadre des accords de libre échange. Je reconnais cependant la nécessité de reformer le mécanisme d’ISDS. Nous avons déjà constaté un progrès à travers les accords avec le Canada et ceux avec Singapour. Notre proposition actuelle doit lever toute ambiguïté concernant le droit souverain des Etats. Nous avons évolué depuis notre première approche qui accordait beaucoup d’importance aux investissement sans tenir suffisamment compte des Etats. Nous souhaitons désormais un système plus proche des juridictions traditionnelles avec notamment l’institution d’un tribunal international permanent pour les investissements. Nous exigeons de fortes qualifications pour les juges ainsi qu’un mécanisme d’appel. Il faudra établir un lien étroit entre l’ISDS et les tribunaux nationaux afin d’éviter que les entreprises puissent obtenir deux fois des dédommagements. Nous sommes en faveur d’un système d’arbitrage adapté aux évolutions. Nous répondons au scepticisme concernant l’ISDS.
J’ai entendu de nombreuses propositions de votre commission mais aussi de la commission des affaires constitutionnelles qui proposait l’institution d’un tribunal international permanent. La commission des affaires juridiques souhaitait que l’arbitrage ne remplace pas le droit international. J’ai écouté également d’une oreille favorable les Etats membres et les ministères. Je suis entièrement d’accord avec toutes ces préoccupations légitimes. La seule proposition que je ne partage pas concerne le retrait de l’idée d’arbitrage du TTIP. Bien que les Etats Unis soient un Etat de droit, je vous rappelle qu’ils ne respectent pas leurs engagements internationaux. Nous avons besoin d’un tribunal pour s’assurer qu’ils tiennent leurs engagements. Nous avons institué un système similaire avec le Japon. De plus un règlement des litiges d’Etats à Etats ne résoudrait pas le problème des entorses à la protection des investissements internationaux. Ce système ne bénéficierait pas qu’exclusivement aux multinationales. Une étude de l’OCDE a ainsi montré que 40% des plaintes dans le cadre des tribunaux privés existants venaient des PME. Il serait absurde d’exclure l’ISDS du TTIP car on manquerait notre meilleure chance de réformer le système de protection des investissements qui est déjà en vigueur dans plus de mille accords bilatéraux concernant l’Union Européenne. Monsieur le Président, nous attendons désormais vos réactions et vos observations avant de passer à l’étape suivante qui sera une proposition juridique. J’espère que l’on pourra en fin de compte aboutir à un système plus efficace et plus équilibré.
Le Président de la Commission (M. Lange, S&D) :
Je donne maintenant la parole aux rapporteurs et rapporteurs fictifs. Etant moi même rapporteur fictif, je vais vous poser la première question. Madame la commissaire, j’estime que vous avez franchi un pas important dans la bonne direction. J’ai pu observer que de nombreuses observations ont été prises en compte. J’ai lu attentivement les documents. Je me félicite que le droit à réguler des Etats soit nettement mieux formulé dans le corpus même du texte et non pas dans les considérants comme dans le texte précèdent. Il est très important d’exprimer clairement que les décisions du parlement ne pourront pas faire l’objet d’attaques. La question des aides d’Etats est également exclue des litiges.
Toutefois je ne suis pas certain que le champ d’application du droit à un procès juste et équitable soit suffisamment hermétique. Il faudrait définir un champ d’application plus serré qui ne parte pas dans tous les sens. Il faudrait par ailleurs éviter que les partenaires contractuels puissent obtenir des compensations afin d’éviter des conflits. Les arbitres pourraient davantage être considérés comme des magistrats à part entière. Ainsi les juges pour les Etats membres et pour la Cour de Justice sont choisis au mérite national et ce ne sont pas des juges privés. Les possibilités de révision du traité et de sa teneur sont très claires et cela constitue un autre point positif. Il faudrait renforcer ces possibilités.
Un autre point satisfaisant est le lien entre établi entre le système ISDS et le litige au niveau national. On pourrait aussi proposer l’épuisement des voies de recours au niveau du litige national comme condition d’utilisation du système ISDS. Il est essentiel dans cette optique d’inclure une clause de non retour. Je dirais en sixième point qu’il convient de veiller à ce que les investisseurs étrangers ne soient pas favorisés par rapport à des investisseurs nationaux. Il est important que votre proposition fasse mention d’une séparation plus nette entre le système ISDS et une cour internationale d’arbitrage. Mais ne pourrait-on pas instituer uniquement une cour internationale d’arbitrage ?
Intervention d’un député :
Votre proposition montre une bonne volonté de la part de la commission. Mais nos interrogations portent d’avantage sur le système des tribunaux privés et il ne me semble pas essentiel de parler autant des questions de détails. Avez vous des indications sur les pistes de négociations du coté des Etats Unis ? L’idée d’une cour internationale d’arbitrage est une bonne chose mais elle devrait intervenir dans une seconde étape. Dans l’intervalle, il faudrait un système de transition. Je m’interroge également sur l’incidence de cette réforme de l’ISDS sur les 1400 accords bilatéraux de l’Union Européenne et sur les négociations avec le Canada. Quel lien allez vous faire entre cette proposition de réforme et les accords existants ou en cours de ratification?
Intervention d’un député :
Je me félicite des avancées et de constater que la plupart des idées ont été entendues. La prise en compte des propositions de notre Parlement constitue je pense une très bonne base. Avez vous eu des réactions de la part des Etats Unis ? Il semblerait que vous ayez été en contact avec des ministres du commerce européens et notamment le ministre du commerce allemand. Parmi ses propositions figure l’idée d’un tribunal permanent entre l’UE et les Etats Unis. Est ce que l’on sait quel sera le coût de ce tribunal ? Nous avons en effet déjà beaucoup de difficultés à financer de nouvelles institutions internationales. Quel est le plan du ministre du commerce allemand et quelles sont les différences avec le CETA ? Est-il possible d’envisager l’épuisement des voies de recours internes avant d’aller devant la Cour Internationale ? Combien de temps cela prendrait il pour saisir le Tribunal International suite à la procédure interne qui devrait aller jusqu’à la Cour Suprême ? Il me semble essentiel de poursuivre les discussions avant de parvenir à un résultat final.
Intervention d’un député :
Madame, que penseriez vous de l’élaboration d’un tribunal composé de membres du gouvernement, de parlementaires et d’élus locaux qui permettrait aux gouvernement de se plaindre des investisseurs s’ils ne respectent pas leurs obligations? Pourquoi notre Parlement ratifierait t’il l’accord avec le Canada dont vous venez de dresser la liste des erreurs ? Pourquoi le processus de décision doit être dans l’ISDS alors que nous avons des juges beaucoup plus qualifiés ? Ce sont des questions très délicates et il nous faut par conséquent des informations très claires sur un tribunal de cette nature. Pourquoi l’ISDS n’inclut-il pas les obligations des investisseurs ? Il ne s’agit pas seulement du droit des investisseurs mais également de leurs obligations.
Intervention de M. Jadot, (Verts/ALE):
Je dois vous dire que j’ai été très déçu à la lecture de votre document. Il s’agit d’un très mauvais papier de défense de l’ISDS. Cela fait deux ans que notre Parlement critique l’ISDS et 97% de l’opinion a refusé ce tribunal. Vous avez oublié de mentionner l’opinion très défavorable de la Commission des Affaires Constitutionnelle qui a majoritairement refusée l’ISDS. Deux ans après toutes ces oppositions, vous nous faites une proposition d’un flou juridique totale. Je comprends que votre travail d’équilibriste doit être difficile entre d’un coté le souci de réforme de certains et de l’autre la nécessité de répondre à la pression et des milieux d’affaires de ne pas condamner le système mis en place dans le CETA. Mais votre proposition ne démontre toujours pas pourquoi nous avons besoin d’un ISDS alors que le FMI et la Banque Mondiale ont clairement mentionné qu’un tel tribunal n’était pas nécessaire dans le cadre de la protection des investissements. Vous ne démontrez toujours pas la nécessité d’un ISDS et vous ne parvenez pas du tout à nous convaincre. Cela me semble pourtant évident qu’un avocat d’affaires n’est pas un juge ! Prenez en compte le Parlement Européen, les Parlements Nationaux et la société civile ! Les systèmes nationaux suffisent, il suffirait seulement de les réformer. Cela serait beaucoup plus simple que de lancer cette usine à gaz. Chacun sait qu’une Cour permanente publique ne verra le jour qu’en l’absence d’ISDS dans le TTIP, en continuant à se reposer à court terme sur les juridictions nationales. Travaillons des maintenant à l’élaboration d’une Cour permanente et n’attendons pas des années en gardant le système ISDS !
Intervention de Mme Beghin (M5S) :
Dans votre proposition de réforme vous n’avez pas reçu les messages des citoyens. Beaucoup se sont estimés contre l’ISDS. C’est un système très dangereux car il peut être utilisé par les multinationales contre les gouvernements. Les flux d’investissement entre les Etats Unis et l’Europe sont déjà très importants. Dans ce cadre, déjà 8% des multinationales peuvent faire des demande de dédommagements auprès des gouvernements ce qui concerne 30 millions d’euros. Que va t-il se passer demain quand le TTIP permettra à 100% des multinationales de faire des demandes en réparation ? La possibilité de faire appel me semble une bonne proposition. Nous ne voyons pas par contre comment une cour internationale pourrait être instituée. Pourquoi les multinationales auraient elles plus de droits que les autres ? Nous ne pouvons pas accepter que les multinationales aient plus de droit que les citoyens.
1 750 000 citoyens se sont opposés à l’ISDS et je ne vois pas pourquoi vous continuez à être en faveur de ce système.
Intervention d’un député :
Je ne partage pas les points de vue de mes deux collègues qui viennent de s’exprimer. Je pense que votre proposition constitue un effort important mais il ne faut pas oublier l’objectif que l’on poursuit qui est la protection des investissements. Dans mon pays l’arbitrage est constamment évoqué et appliqué. Il faudrait plus de certitudes en matière de compétences et travailler pour savoir quels thématique investir en priorité. Enfin la Commission a t’elle réalisé qu’elle donnait le statut d’économie de marché à la Chine ?
Intervention de Monsieur Schutter :
Ce document ne va pas dans la bonne direction. Il y principalement deux points avec lesquels je suis en désaccord. Vous n’avez pas évoqué dans votre proposition la possibilité de réformer l’accord avec le Canada. A partir du moment où il n’a pas encore été ratifié on devrait pouvoir le reformer d’autant plus le système ISDS est une idée de l’Union Européenne. Deuxièmement, la désignation des juges doit se faire de manière indépendante. Cette non décision au sujet de l’indépendance des juges est incompréhensible d’autant plus que tous les principes sont présents. Cet oubli est il volontaire dans l’optique d’une négociation avec les USA qui semblent accorder peu d’importance à ce principe ?
Intervention d’un député :
Madame la Commissaire, vous avez pris en compte nos considérations. Je dirai avant tout que le droit à réglementer doit être intégré dans le dispositif même de l’ISDS et non pas dans les Préambules. Les ONG et le public doivent être davantage tenus au courant. La possibilité de faire appel me semble être une bonne proposition. Vous ne devriez plus employer le terme d’arbitre mais parler exclusivement de juge.
Intervention de Monsieur Fjellner (PPE) :
Ce document n’apporte rien de nouveau. On sait bien que l’ISDS ne pourra pas changer les règlements nationaux. Il est par contre légitime que les entreprises demandent des compensations si un règlement leur ait défavorable. La procédure d’appel est la seule nouveauté de votre texte. C’est une très mauvaise idée car les parties feront nécessairement appel et cela allongera considérablement la procédure. Pour l’instant, le système en place fonctionne. Je ne vois pas pourquoi on devrait le modifier.
Intervention d’un député :
On reconnaît enfin qu’il existe de réels problèmes à résoudre mais il reste certains éléments lacunaires. Il faudrait des mesures provisoires. De plus l’ISDS ne serait pas nécessaire si les Etats Unis respecteraient davantage les procédures internationales. Pourquoi la Commission ne s’est elle pas penché dans cette direction ? Le document montre que le droit à réguler est déjà bien respecté.
Intervention d’un député :
Cette nouvelle mouture de l’ISDS sera t’elle un modèle pour les autres accords en Asie ? La Commission est elle assez stricte avec ses partenaires américains ?
Intervention d’un député :
Madame, on ne veut pas des arbitres mais des vrais juges ! Si vous les appelleriez juges, vous bénéficieriez d’une oreille beaucoup plus attentive. Il faut aboutir à une situation d’égalité des droits. Je ne veux pas que le tribunal donne justice au plus fort mais à celui qui à raison. Il faut un mécanisme de protection des investissements mais l’investisseur étranger ne doit pas être favorisé.
Intervention de Mme Mineur (GUE/NGL) :
La commission Maelstrom est en faveur du TTIP, du CETA et de l’ISDS. Notre commission parlementaire est de plus en plus critique de tous ces traités. Au delà de ces sigles, le vrai nom de ces traités est transfert d’argent du public vers le privé.
Nous n’avons pas la preuve que l’ISDS présente des avantages pour le public. La proposition de la commission augmente les écarts entre les investisseurs étrangers et les investisseurs locaux qui n’ont pas le droit à l’ISDS. Je vous conseille fortement de lire le rapport de Gus Van Harten sur l’ISDS.
(la députée se lève et amène le document sur le bureau de Mme Malmstrôm)
Intervention de M. Chauprade, (NI/FN) :
Devant le tollé de l’opinion publique sur les tribunaux ISDS, cette assemblée vous a demandé de reculer ! Nous ne voulons pas de votre conception de la justice ou le commerce passe devant la souveraineté des Etats ! Le tribunal ISDS a le pouvoir de détruire les Etats Nations.
Vous avez bien appris votre leçon de Robert Shuman et de sa politique des petits pas. Au lieu de mettre à bas directement les Etats, vous enlevez progressivement leur pouvoir de réglementation notamment à travers l’ISDS. Nous exigeons le retrait immédiat du TTIP !
Intervention d’un député :
Je suis d’accord que les propositions avancées sont insuffisantes. Il faudrait que l’ISDS soit composé exclusivement de juges car seuls les juges pourraient être reconnus.
Intervention d’un député :
Il est très important de renforcer les accords avec l’Amérique Latine. Le Chili est le fer de lance en la matière. Nous ne tenons pas suffisamment compte du rôle du commerce international dans la promotion des droits des femmes. Les pays les moins avancés ont demandé la réduction des coûts de propriété intellectuelle. Les PMA devraient avoir accès aux médicaments. Il faut trouver l’équilibre entre les droits de la propriété intellectuelle et l’accès aux biens essentiels.
Intervention de Mme Keller (Verts/ALE) :
Je suis très déçu du document qui ne contient pas de nouvelles propositions. Comment va t’on parvenir à une décision finale ? Vous aviez pourtant parlé d’une modification du TTIP. Quel sera l’impact de votre idée concernant un tribunal international permanent sur l’ISDS ?
Quand allez vous publier les études d’impact sur le TTIP ? Ce tribunal ISDS semble être conçu uniquement pour les investisseurs. Il ne trouvera pas sa place dans le système judiciaire européen.
Intervention d’un député :
Je me félicite de votre proposition et je vous félicite d’avoir trouvé de nouvelles idées. Votre document est une forme de brouillon pour le futur ISDS. Mais que faire de l’ancien ISDS entre les Etats membres ? Je m’interroge aussi sur la faisabilité d’une cour permanente des règlements des différents au niveau internationale.
Intervention d’un député :
Je suis très inquiet concernant tous ces arguments. Il existe beaucoup de superstitions et de faits erronés. Soit on dit que le commerce est mauvais soit on reconnaît le besoin de faire du commerce et donc du TTIP. Nous avons tous besoin de communiquer. Mais on pourrait dire que l’on pas besoin d’un iphone 6 et arrêter de communiquer pendant trois ans. Arrêtons d’attendre quelque chose de mieux car nous avons besoin maintenant du TTIP. J’ai entendu beaucoup de préjugés qui se répondent. En faisant ainsi nous sapons notre crédibilité.
Intervention de M. Kelly (PPE) :
Je me félicite de cette proposition. Merci Madame de nous avoir écoutés et d’avoir proposé un nouveau texte. On peut aller de l’avant avec cette base. La Cour internationale devra avoir un siège et des juges permanents mais pas à temps plein.
Intervention d’un député :
Le mécanisme d’appel ou la cour internationale sont autant d’étapes importantes dans la réforme de l’ISDS. La commission des affaires étrangères propose une cour permanente. Mais il reste encore des potentialités de conflits d’intérêts dans votre proposition. Vous n’avez pas fait lever tous nos doutes. Vous avez fait preuve de souplesse et effectué un toilettage juridique mais la question reste très épineuse.
Réponse de Madame Malmstrôm :
Merci pour vos questions. Beaucoup d’entres elles se recoupent. Beaucoup d’entre vous ont reconnu qu’il ne s’agissait pas uniquement de modifications cosmétiques mais bien de mettre en place un nouvel ISDS. Mon prédécesseur avait commencé avec le CETA en mentionnant explicitement le droit de réglementer pour les Etats. Nous avons observé après consultation avec les parties civiles et les Parlements que d’autres modifications pourraient être incluses comme le droit à réglementer, le fait que les juges doivent être vraiment indépendants en parallèle de l’Etat de droit. Tout cela a été pris en compte et je trouve cela injuste quand vous dites qu’il s’agit seulement d’un texte cosmétique. Je vais discuter demain de ces propositions avec les ministres et revenir vers vous avec plus de détails. Nous avons encore des interrogations notamment sur l’emplacement du tribunal permanent. Les questions des clauses d’extinction, du champ d’application et de l’accès à un procès juste et équitable se posent également. Toutes ces questions doivent encore être réglées. Nous n’avons pas encore discuté de tout cela avec nos partenaires américains. Je dois rencontrer l’ambassadeur américain au mois de juin et parler des négociations avec lui. Le Congrès discute en ce moment du droit à interjeter appel. Il faut d’abord savoir ce qu’on le veut avant de discuter avec les américains.
Le document dont vous parliez a été transmis par le gouvernement allemand et a été écrit par un juriste et non par le ministre du commerce allemand. Il s’agit d’une analyse d’un professeur de droit d’une cinquantaine de pages. Nous recevrons bientôt d’autres documents. Concernant une éventuelle reforme a posteriori de la clause ISDS au sein du CETA et des accords avec Singapour, beaucoup d’entre vous ont participé à ces accords et nous n’avons pas l’intention de les rouvrir. Singapour a déjà envoyé le texte à sa cour. De plus, si nous revenons sur certains éléments, nos partenaires revendiqueraient aussi des modifications et ce serait alors un processus interminable. L’accord est clos avec le Canada et il contient déjà des évolutions positives comme la référence au mécanisme d’appels, le droit à réglementer ou l’évocation d’une Cour Internationale. Nous avons encore des interrogations sur le statut d’économie de marché de la Chine. Dès que nous aurons une vision plus claire, nous partagerons à nouveau avec le Parlement ainsi qu’à propos de notre convention sur le droit commercial.
Madame Keyton, les USA n’ont jamais intégré le droit international dans leur système juridique et c’est la raison pour laquelle nous avons besoin de ces accords. Les Etats Unis auront l’ISDS dans leurs accords avec le Mexique car l’investissement n’est pas protégé par le droit américain. Les Etats Unis possèdent d’autres modes de juridictions et il existe d’autres possibilités pour les investisseurs que les tribunaux nationaux. D’autre part, il est fort peu probable qu’un tribunal américain d’une région ayant adopté des centaines de lois protectionnistes par le passé donne raison à une entreprise européenne.
Beaucoup d’entre vous ont reconnu la nécessité de la protection des investissements. Or cette refonte de l’ISDS sera notre modèle qui sera intégré dans tous les accords futurs. Madame Keller, les échanges fonctionnent très bien concernant le volet développement durable. Nous avons beaucoup d’informations et d’éléments qui nous parviennent. Concernant la ligne d’égalité entre les investisseurs étrangers et les investisseurs locaux, nous espérons trouver des pistes de travail dans le rapport allemand qui examine ce problème.